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法官多少才够用

从最高法院法官数量说起


  前不久,《人民法院报》在一则关于“五四”青年节座谈会的报道中,首度披露了最高人民法院机关在编人员的数量:1169人。这一数字,引起不少学者和实务界人士的兴趣。为此,一位学界朋友特地问我:“这1169个人当中,已知有13位大法官,但有多少人是法官呢?这些法官都办案吗?他们人均办理多少起案件?不办案的法官又占多大比例?”或许嫌上述问题不够“解渴”,这位朋友进一步追问:“法院常抱怨‘案多人少’,但你们是否测算过,法官多少才够用?每年人均办理多少起案件才算科学?全国有3000多家法院,每家法院到底该配备多少名法官?光靠合理调配现有人员,能不能解决‘案多人少’问题?如果增加法官编制,全国该增多少,每增一次,能管多少年?最高人民法院是不是该组织专门力量,好好研究一下这些问题?”


  说实话,上述连珠炮式的提问,的确不好回答。一方面,各级人民法院的法官数额并不固定,很难掌握权威数据。不像域外一些法院,法官数额或由立法确定,或已约定俗成,登录官方网站即可查阅到员额信息和缺额情况。另一方面,针对“案多人少”问题的解决方案已有不少,但最常见的“药方”,还是摸清辖区人口和案件底数,科学调配人员和增加法官编制。问题是,现实情形错综复杂,同一个法院里,有办案的法官,也有不办案的法官,案件与案件之间也存在很大差别。“人”与“案”的关系如何平衡,取决于司法体制和工作机制上的多重因素,绝非加派人手那么简单。


  从司法改革方法论上看,无论是提高法官待遇,还是克服“案多人少”,都应当摒弃“头疼医头、脚疼医脚”的思路,在法院整体工作的大框架内,统筹考虑解决之道。就像解决法官收入偏低,不能光是呼吁加薪一样,破解“案多人少”困境,也不能单靠增加编制、鼓励加班和简化程序,而是要以建立法官员额制为前提,辅之以一揽子改革措施。


  “案多人少”是伪命题吗


  根据最高人民法院的统计,全国法院审执结案件总量,从2007年的885.1万件,已增加到2011年的1147.9万件,处于稳步上升状态。与之相比,全国法官总数只从18.9万人增加到19.5万人,与1979年相比,仅增加了2.31倍,增幅并不明显。由于案件增长迅速,法官数量增幅不大,一些法院“案多人少”的矛盾日益突出。例如,江苏省各级法院2012年受理案件已经突破百万,较2007年增长43.21%。全省一线法官人均结案141.30件,个别基层法院一线法官人均结案数达455.17件。据了解,某些地区基层人民法庭法官结案数甚至达到700至800余件,远超人均办案数的极限值(见附表)。


  2007年—2011年人民法院审执结案件数量与法官总数变化情况 (引自《2011年人民法院年度工作报告》)


  然而,“案多人少”的提法也受到一些质疑。一些学者根据官方统计数据,直接以案件总数除以法官人数,得出中国法官年人均办案量不足59起的结论,进而判定“案多人少”只是伪命题。问题是,我国幅员辽阔,各地经济发展程度不一,案件分布不均衡是必然现象,不可能每个法院都面临巨额案件压力,但“案多人少”肯定是客观存在的。现实中,面临“案多人少”困境的法院,主要是北京、上海、广东、江苏和浙江等人口较多、经济较发达地区的基层法院。即使在同一省份内,也存在法官“忙闲不均”的问题。例如,珠三角地区的广州、深圳、珠海、佛山、东莞和中山六市法院,法官人数只占广东全省的40.2%,但2011年的办案数量却占全省案件总量的67.8%。


  除了简单的平均算法,还有人好用英美国家的数据做横向比较。比如,有学者曾援引美国司法部的官方统计,算出美国法官年人均办案量是1600多件,藉此与我国法官的人均办案量形成对比。姑且不论这些数据是否准确,只要简单比较一下中美两国的法院职能和审判运行机制,就能发现数据中的“水分”。


  首先,即使排除交通违章案件,美国司法部统计的法院案件总量中,也有相当大一部分属于我国治安处罚法等行政法律的管辖范围。在我国,这类案件通常由公安、民政部门依照行政程序处理,在美国则由治安法官审理,处理程序非常便捷,多数案子几分钟就可审结,法官甚至不用撰写判决。此外,像无争议离婚这样的案件,在案件总量中占很大比例,当事人到法院就是“走过场”,一个法官一天就可以很轻松地处理近80件。


  其次,美国有非常发达的替代性纠纷解决机制(ADR)和辩诉交易制度。案件诉至法院后,经过法院附设ADR部门的分流或证据发现程序,80%以上民事案件和90%以上刑事案件都会以和解或认罪形式完结,根本不需要法官开庭或撰写详细的判决意见,但是,这些案子都会计入法院受理的案件总量。


  第三,美国法院配备了大量审判辅助人员,法官工作压力较小。例如,无论联邦法院还是州法院,每位法官平均会配备两名以上法官助理,协助法官处理各项事务性工作,有时还要代写判决书初稿,案件涉及的大部分程序性事务则会交书记官办公室处理。而在我国,别说“一审一书”,许多法院连一个合议庭一个书记员都无法做到,法官对任何审判事务都得亲力亲为,还要应付调研任务、评查考核、政治学习、扶贫帮教、普法宣传以及招商引资等大量非审判工作。在这种情况下,审判效率肯定会受到很大影响。


  值得一提的是,尽管面临各种实际困难,我国法院的审限内结案率仍居世界前列。以2011年为例,最高人民法院年内共办理了1.2万起案件,审限内结案率是95%,全国各级人民法院的审限内结案率则达到99%。


  当然,对“案多人少”的各种质疑中,有一种声音是无法回避的,那就是:的确有一部分法官不在审判岗位,或者并不直接从事办案工作。这一质疑主要指向两个群体:一个是各级法院的院长、庭长们,他们理所当然都是法官,但实际进入合议庭办案的只是少数,日常工作中以履行管理职责为主。不过,由于审判委员会是法定审判组织,而院、庭长们大部分是审委会委员,参与审委会研究案件也属于判案范畴,因此,相关争议主要集中在“判者不审”的问题上。另一个群体是在各级法院从事司法调研、人事管理、司法统计和审判管理工作的法官,他们中有不少人具备丰富的审判经验和理论水平,却不在审判一线。如在广东法院,全省从事审判管理和司法调研工作的法官,约占法官总人数的4.3%,从事审判辅助和行政后勤工作的法官则占18.3%。现实中,最受争议的往往是这一群体。


  客观来说,将一部分法官安排到非审判部门工作,是一种具有“中国特色”的做法,实际上也是不得已而为之。因为除了审判执行事务,各级法院每年都会面临大量文稿工作,如院长的工作报告、各种专项报告、上级法院布置的调研任务、各类评比等等。这些工作,决定着权力机关、地方党委和上级法院对法院业绩的评价,进而影响到法院能否从地方和上级获得足够的政策支持,所以必须由一些熟悉法院工作、具备审判经验的人去完成。当然,法院是否有必要搞那么多汇报和调研,是另一个值得讨论的问题,但在现状暂时无法改变的前提下,将一部分法官投入非审判部门,也是权宜之计。


  不过,上述做法也说明,我国的法官身份与所在岗位并无必然联系,法官的入职门槛、岗位调整具有一定的随意性。由此衍生的问题则是:一些没有任何审判经验的综合部门工作人员,也可以被直接任命为法官。一些审判部门的法官可能因为嫌压力大、工作累,要求转调到综合部门。尽管综合部门的调研、文稿工作也可能很辛苦,但是,一旦这类部门的法官超过一定比例,必然会招致一线办案人员的怨言和外界的质疑。


  为什么需要法官员额制


  近年来,面对“案多人少”困境,各级法院都想出了应对之道,如构建多元纠纷解决机制、完善简易程序、改革文书样式、扩大陪审员适用范围、实行审判长负责制,等等。但是,机制创新和“添油”式的扩编,解决不了根本问题,也无法化解外界对部分“不办案”的法官的质疑,只有根据辖区和审级实际,建立法官员额制,才有望从体制上破解难题。


  原因很简单:合理的法官员额,是为法院“量身”确定的审判力量,它限定了法官的流动范围,提高了法官的入职门槛,也能够适应司法实践的需要。只有法官员额相对固定,法院人员的分类管理和有序流动,乃至薪酬待遇的确定,才更具备可操作性。比如,实行员额制后,原则上只有在法官岗位出现空缺时,基层法院才能增补初任法官,上级法院才能遴选下级法官。法官员额增补和转岗信息必须向社会公示,并提供充分理由。这项改革的最大价值在于,法官员额制及围绕它建立的选任标准、转任条件、保障措施、惩戒方法,能够真正确保司法人员的质量,防止优秀的法官转岗,避免浑水摸鱼者上岗,进而从源头上提升审判质量,促进司法公正。


  那么,如何确定我国的法官员额呢?2002年,最高人民法院曾在《关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》提出,要“在综合考虑中国国情、审判工作量、辖区面积和人口、经济发展水平各种因素的基础上,在现有编制内,合理确定各级人民法院法官员额。”但是,具体到操作层面,问题就出现了。比如,谁来确定法官员额?是授权各高院进行,还是各级法院自主决定?确定法官员额的标准是什么?如何兼顾人口、案件量和经济发展水平?法官的工作量如何核算?如何平衡不同地域、不同审级的差异?由于存在上述困难,最高人民法院暂时将法官员额比例作为改革突破口,初步确定了“两步走”策略:一是通过法院人员总数、受理案件数等统计数据的分析,初步确定全国法院各类人员的员额比例总体幅度,并设计出法院人员比例测算的模型公式,目前这一步工作已经完成;二是将各地情况进行分门别类,由各高院在总体比例幅度内,根据本地具体情况确定本辖区内各级法院的员额比例。但是,仅仅确定比例是不够的,因为法官员额制的核心,是为各级法院确定相对固定的法官数量。


  确定法官员额,辖区人口当然是一个重要参考因素。学界也喜欢比较各国每10万人口所拥有的法官数量。比如下面这组数字,在2012年,部分国家每10万人口对应的法官数量依次为:美国0.6个联邦法官、9.99个州法官;英国6.77个;德国24.46个;法国9.5个;日本2.73个;我国则是14.4个。由于各国诉讼形势存在很大差异,这类数字更大程度上只具有统计学上的参考价值,无法据此确定一个具有普适性的法官配备标准。而且,由于审判方式、审理范围上存在很大差异,如果用辖区人口来确定不同类型、审级法院的法官数量,基本无法得出准确结论。


  那么,靠案件数量来确定法官员额是否合适呢?有人经过测算,提出一名法官每年处理的案件量必须低于80件,才有可能确保案件质量。但是,同样是案件,繁复和疑难程度可能存在很大不同。有的案子法官只用几分钟就可以处理完,有的却可能耗上几个月时间。近年来,一些法院大力宣传以案件量称雄的“办案状元”,但是,用简易案件刻意“打造”出来的“状元”,并不被广大法官认可,有时甚至会产生反效果,让外界误以为法官队伍还有无限潜力可以挖掘。外界的质疑很简单:“办案状元”能做到,为什么其他法官做不到?


  除了人口、案件测算法,在确定法官员额方面,目前适用较普遍的是工作量测算法。如美国联邦司法中心用来测算法官工作量的“案件权值”(Case Weight)计算法,已适用60多年,并被许多国家借鉴。所谓案件权值计算法,是通过综合权衡案件的质和量,估算出法院的实际工作负担。如刑事案件分为杀人、盗窃等类型,观测者先测算出法官办理杀人案、盗窃案平均所需时间,再以此为基准,估算法官办理其他类别案件所需时间,然后以案件权值乘以法院受理案件的数量,并汇总各类案件耗费的总时间,计算出法院的案件负担。但由于这种测试方式操作起来非常复杂,需要对法官办理各项事务的时间进行长期跟踪记录,并考虑独任、合议等因素,未必适合我国法院实际。


  推进法官员额制改革的前提


  对推进法官员额制来说,科学的测算标准绝对是一种重要手段,但是,任何测算标准都是对应当前的审判工作产生的,有什么样的司法现实,就产生什么样的测算标准,进而产生适应这一现实的法官员额。这就意味着,法官员额制必须建立在相对稳定的审级定位和审判权力运行机制基础上,否则的话,好不容易才测算出相对固定的法官员额,只要体制机制发生任何调整,测算标准就得发生变化,法官员额也会陷入不稳定状态,有悖于设立这一制度的初衷。所以,实行法官员额制,应当以做好下列四项工作为前提。

首先,重新定位四级人民法院职能。美国联邦最高法院有9位大法官,每人配置3名法官助理,这些人一年审查8000个复审申请,从中选取80个案子,集体出庭审理,分工撰写判决意见。之所以如此高效,在于联邦最高法院只进行法律审,并拥有自主选案权。有些复审申请,大法官只需瞅一眼诉状首页载明的法律争议点,就可以作出是否受理的决定。因为只是法律审,除非特别重要的案件,每个案子开庭时间只有一小时,双方当事人各有半小时时间阐述观点、回答提问。大法官的大部分时间,都用在讨论案情和撰写判决书上面。


  相反,如果所有案件都要全案审查,既要审核下级法院的事实认定是否准确、采纳证据是否充分、审判程序是否合法,又要考虑法律适用是否统一,估计9位老人家累折腰也办不了那么多案子。这也说明,每一审级的法院设置多少法官,配置多少辅助人员,取决于这一审级的法院每年审多少案、审多久,而核心则是:审什么、怎么审。


  在审级设置和法官员额上,许多国家的法院都呈“金字塔型”。越靠近塔基的法院,越侧重查明事实,法官人数越多;越接近塔顶的法院,越侧重法制统一,法官人数较少。与之相反,我国法院的组织体系和法官配置都是“圆筒型”。无论一审、二审、再审还是复核审,法官的审理模式和审理内容都大致相同,即使官司打到最高法院,法官还是得通过开庭、提讯被告、走访现场等方式确认事实。如此一来,上级法院的法官人数自然少不了,甚至可能比许多下级法院还要多。


  因此,确定法官员额的第一步,就是重新定位四级法院的职能,探索事实审和法律审的相对分离,实现不同审级的法院,审判方式也有所不同,例如,基层法院和中院可以增加独任审判的比例,更充分地发挥定分止争职能,通过繁简分流、诉前调解和开庭听审,将大量纠纷化解在初始阶段;高院和最高法院则通过审理疑难、复杂、具有普遍法律适用意义的案件,最大限度上发挥指导功能,维护法制统一。如此一来,才能实现上下级法院法官员额的合理配置。


  第二,科学改造审判权力运行机制。具体到法院内部,法官员额的确定与审判权力运行机制也密切相关,比如,如果按照传统的审判权力配置,独任法官的裁判文书都由庭长签发,合议庭的裁判文书层报庭长和院长签发,法官的工作内容、时间都受制于更上一级的行政负责人,有时还要请示上级法院,不仅工作量和办案周期无法科学测算,法官积极性也会受到影响。在这种工作机制上确立的法官员额,只是对内部行政化管理的一种背书。


  改革审判权力运行机制,会使各项指标发生重大变化,如深圳市福田区法院推出的审判长负责制改革,就公开选任了35名审判长,以每个团队每年办理1000起普通案件为基数,组建了33个新型审判团队,建立审判长依法独立审判制,并据此调整了内设机构职能,剥离了业务庭庭长的案件审批权和行政管理权。通过改革,法院在不增加法官员额的前提下,审判效率明显提高。尽管“福田模式”能否在其他地区推广,还需要进一步论证,但这些实践说明,法官员额的确定,必须与审判权力运行机制改革统筹考虑。只有建立起科学、稳定的权力运行机制,才能使法官员额制经得住实践和时间的考验。


  第三,合理调配综合部门人力资源。实行法官员额制,必须使法官身份与审判岗位建立密切联系。这就意味着,无论在哪一级法院,法官都应主要集中在一线审判岗位上,院庭长也应以审判长身份,参与到重大、疑难案件的审理工作中。不过,按照“法官自治”原则,应当有少量法官参与审判管理和人事管理工作,如日本、台湾地区的“法官法”就规定,法官可以转任司法行政人员,转任者的年资和待遇按实任法官对待。之所以这么考虑,是因为案例编选、规则制定、职称评定等事务与审判业务有很大关系,不具有审判经验者不足以胜任。因此,各级法院应当在综合部门预留少量法官员额,高级法院、最高法院由于肩负较繁重的审判指导任务,综合部门配备的法官员额应适当高于基层法院和中院。不过,在制度设计上,应限制法官转任司法行政岗位的时间,如在相关岗位工作五年后,就必须回任法官。


  第四,探索进行法官分类管理。所谓法官分类管理,是根据诉讼繁简差别,结合不同类型诉讼的特点,设立一部分特别的法官岗位,如治安法官、家事法官、小额诉讼法官等等。由于这部分法官主要处理一些比较简单的轻罪案件、家事案件和小额民事案件,可适当放低他们的入职标准,这样既能解决中西部地区的“法官荒”问题,也有利于合理配置珍贵的正式法官资源。此外,配合法官制度改革,还可以考虑在每个法院设立数量有限的资深法官岗位,已过退休年龄的老法官可以利用这一岗位办理特定类型的案件,为审判工作贡献更多智慧。


  总之,在完成上述四项工作基础上,通过构建科学的测算方法,可以大体确定我国各级人民法院的法官员额。尽管这是一项宏大的系统工程,但只要持续推进,就一定能解开“法官多少才够用”这道应用题。


  何帆,单位为最高人民法院司改办。


来源: 《人民法院报》
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